Mededingingsrecht en de varkenshouderij

Samenwerking is de sleutel tot meer rendement in de varkensketen, zeggen velen. Maar dan is er het mededingingsrecht, dat grenzen stelt aan het commerciële gedrag van ondernemingen en het gedrag van overheden. Mededingingsspecialist Bob van der Veldt van RWV Advocaten geeft inzicht in wat wel en niet mag.

Het mededingingsrecht wordt voor varkenshouders steeds belangrijker. Er is immers politieke overeenstemming over het idee dat de landbouw niet buiten het mededingingsrecht (vooral kartelwetgeving) mag vallen. Hierdoor zijn er zowel juridisch als politiek weinig tot geen mogelijkheden meer voor vergaande Europese afscherming van de markt voor varkensvlees.

Op basis van artikel 175 van de Raad van de Europese Unie zijn de Europese mededingingsregels van toepassing op de productie van of de handel in varkensvlees, tenzij er een uitzondering is gemaakt in de artikelen 176 en 177 van genoemde verordening. De belangrijkste Europese regels zijn het kartelverbod (artikel 101 VWEU), het verbod op het misbruik maken van een economische machtspositie (artikel 102 VWEU) en de concentratiecontrole bij fusies en overnames (verordening 139/2004).

De Nederlandse wetgever heeft bij de formulering van de Mededingingswet inhoudelijk aansluiting gezocht bij de Europese regels. In artikel 6 van de Mededingingswet is het kartelverbod verwoord; het verbod op het misbruik maken van een economische machtspositie is neergelegd in artikel 24 van de Mededingingswet en de concentratiecontrole bij fusies en overnames is neergelegd in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet. Als de handel tussen de lidstaten van de Europese Unie wordt beïnvloed zijn de Europese mededingingsregels van toepassing, zo niet dan is de (Nederlandse) Mededingingswet van toepassing. Indirect hebben varkenshouders ook nog te maken met regelgeving die voortvloeit uit het internationaal handelsrecht. Deze regelgeving stelt vooral grenzen aan de mate waarin landen, maar ook de Europese Unie, haar markten mag beschermen.

Enkele voorbeelden:

Slachterijen maken afspraken over het slachtvolume om zo te zorgen voor minder aanbod op de Europese markt.

Dergelijke afspraken verminderen het aanbod van varkensvlees op de Europese markt. Derhalve beïnvloeden deze afspraken de interne markt. Zij moeten dan ook worden getoetst aan de kartelbepalingen in de Europese regelgeving:

In artikel 101 VWEU wordt bepaald dat: “Onverenigbaar met de interne markt en verboden zijn alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst…. .”

Deze afspraken tussen slachterijen zijn te kwalificeren als een kartelafspraak. Immers, de afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst of er is ten minste sprake van ‘onderling afgestemde feitelijke gedragingen’. Bovendien zijn de afspraken afzetbeperkend met een beperkte mededinging als gevolg. Andere afspraken die zondermeer niet mogen, zijn prijsafspraken en marktverdelingsafspraken.

Een groep varkenshouders werkt nauw samen in de afzet van varkens naar slachterijen. Doel is om samen een sterkere onderhandelingspositie te bereiken.

Deze vorm van horizontale samenwerking komt van oudsher in de agrarische sector voor in de vorm van het opzetten van een coöperatie. Op basis van artikel 176 Integrale-GMO-verordening is deze vorm van samenwerking door landbouwondernemers – of tussen landbouwcoöperaties onderling – mogelijk onder de volgende drie voorwaarden. In de eerste plaats moet het gaan om overeenkomsten tussen ondernemers of coöperaties binnen één lidstaat. Daarnaast mogen de afspraken geen betrekking hebben op prijzen, maar slechts op de voortbrenging of verkoop van landbouwproducten of het gebruik van gemeenschappelijke installaties voor de opslag, behandeling of verwerking van die producten. Als laatste mogen de afspraken de mededinging niet uitsluiten en de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in gevaar brengen. Bij deze laatste voorwaarden moet bijvoorbeeld worden gedacht aan een opeenstapeling van statutaire bepalingen. Hierdoor worden de leden voor lange tijd aan de coöperatie gebonden en wordt hen de mogelijkheid ontnomen varkensvlees aan de concurrent te leveren.
De bundeling van de belangen van varkenshouders in een coöperatie biedt nog steeds veel perspectief, omdat de Europese kartelregelgeving deze bundeling van belangen niet in de weg staat.

Een groep supermarkten maakt samen afspraken om alleen vlees in de schappen te leggen dat is geproduceerd volgens de hoge maatschappelijke wensen.

In deze situatie worden er juist horizontale afspraken gemaakt door een schakel (Nederlandse supermarkten) in de productiekolom die het eindproduct aan de consument verkoopt. De afspraken zijn concurrentiebeperkend en dus strijdig met het kartelverbod van de Mededingingswet. Er worden weliswaar geen afspraken gemaakt over de verkoop- of inkoopprijs of de verdeling van de markt, maar het gevolg van de afspraken is wel dat de consument in de betreffende supermarkten niet meer kan kiezen tussen varkensvlees uit het segment ‘kiloknaller’ of het segment ‘geproduceerd volgens hoge maatschappelijke wensen’. Daarnaast hebben deze afspraken tot gevolg dat de afzetmogelijkheden voor varkenshouders worden beperkt. Natuurlijk is het wel zo dat de keuze van de consument en de afzetmogelijkheden van de varkenshouders niet worden beperkt als de groep betrokken supermarkten klein is. Daarom is er ook in de Mededingingswet een regeling (bagatelregeling) opgenomen, waardoor afspraken tussen een gering aantal ondernemingen met een beperkte gezamenlijke omzet in principe niet onder het kartelverbod vallen.

Varkenshouders, slachterij en retail maken samen afspraken over een minimumprijs voor varkensvlees in de winkel en margeverdeling binnen de sector.

Deze afspraken komen erop neer dat varkenshouders, slachterij en retail gezamenlijk afspreken dat per schakel met een minimumprijs wordt gewerkt. Deze afspraken resulteren uiteindelijk in een minimumprijs die de consument in de supermarkt dient te betalen. Maar door het afspreken van minimumprijzen maakt de gehele productiekolom zich schuldig aan de vorming van een prijskartel. Door dit kartel wordt mededinging op de markt teniet gedaan. Deze afspraken zijn dan ook zondermeer verboden. Als de afspraken de handel tussen lidstaten beïnvloeden, dan is het verbod gebaseerd op artikel 101 VWEU. Hebben de afspraken alleen invloed op de handel in Nederland, dan is het verbod gebaseerd op artikel 6 van de Mededingingswet.

Varkenshouders en slachterij maken samen afspraken over een minimumprijs voor varkensvlees.

Bij deze variant maakt maar een deel van de productiekolom afspraken over een minimumprijs voor varkensvlees. Toch maakt dit in vergelijking met de vorige stelling over verticale samenwerking niets uit. Immers, door het afspreken van minimumprijzen maakt ook hier een deel van de productiekolom zich schuldig aan de vorming van een prijskartel waarmee de mededinging op de markt teniet wordt gedaan. Deze afspraken zijn dan ook eveneens op basis van artikel 101 VWEU en artikel 6 van de Mededingingswet verboden. Doordat het een prijsafspraak betreft bieden ook de uitzonderingsbepalingen in de Integrale-GMO-verordening hier geen uitkomst.

De Europese markt wordt afgesloten voor goedkoop vlees uit andere delen van de wereld, tenzij het wordt geproduceerd onder dezelfde strenge milieu- en welzijnseisen als in Europa.

Bij de onderstaande twee stellingen wordt er vanuit gegaan dat niet de markt (varkenshouders, slachterijen en retail) marktordeningsmaatregelen neemt, maar de Europese wetgever. Een dergelijke maatregel is strijdig met het in het internationale handelsrecht (artikel 1 GATT 1994) neergelegde discriminatieverbod van soortgelijke producten uit andere landen. Wel zijn beperkingen mogelijk op het gebied van de bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid. Zo worden levende varkens en varkensvleesproducten afkomstig van derden bij binnenkomst in de Europese Unie gecontroleerd ter bescherming van de volksgezondheid en de dierengezondheid (Richtlijn 97/78/EG). Producten die de veterinaire controles niet doorstaan, worden vernietigd of teruggezonden naar het land van herkomst.

Binnen Europa worden afspraken gemaakt over een totaal productievolume van varkensvlees (vgl. melkquotum), samen met maatregelen om de Europese markt af te schermen voor varkensvlees vanaf de wereldmarkt.

Deze combinatie van marktordeningsmaatregelen kan juridisch niet door de beugel. De Europese wetgever kan in principe besluiten een quotumsysteem in te voeren voor varkensvlees. Het is echter vrijwel zeker dat de EU wordt aangesproken door de WTO. Het internationaal handelsrecht streeft er immers naar om quotumsystemen te minimaliseren. Quotering heeft bovendien alleen zin bij totale afscherming van de Europese markt, en dat is weer strijdig met het internationale handelsrecht. Ook politiek is deze maatregel niet haalbaar doordat de principes van een vrije markt politiek breed worden gedragen. Er is zelfs in de (internationale) politiek consensus over het idee dat de landbouw niet buiten de kartelwetgeving mag vallen. Daarom is er geen steun voor vergaande Europese afscherming van de markt voor varkensvlees.

Afgezien van de vraag of de maatregelen juridisch en politiek haalbaar zijn, dient ook de vraag beantwoord te worden of deze maatregel een beter belegde boterham oplevert voor de varkenshouders. Dat laatste is maar de vraag. Landen buiten de Europese Unie zullen zeer waarschijnlijk als strafmaatregel de grenzen sluiten voor Europees varkensvlees. Exportmarkten voor Europees varkensvlees gaan hierdoor buiten Europa verloren. Het financieel verlies door het verloren gaan van deze markten zal allereerst goed gemaakt moeten worden door een hogere prijs voor het varkensvlees binnen de Europese Unie. De vraag is of deze prijsverhogingen de consument niet zullen verleiden om over te stappen naar het consumeren van andere vleessoorten.